加快构建政策协同的生成机制

　　作者：刘尚希（中国财政科学研究院研究员）

　　中国进入目标多元、政策多元的新发展阶段。过去追求高速增长，现在追求高质量发展。增长只是规模做大的数量概念，而发展不仅仅是规模、数量的问题，还有质量、结构的问题；不仅仅是经济问题，还有社会、生态环保等问题。在新发展阶段，中国发展的整体性特征越来越明显，不能只有GDP的增长，还需要统筹考虑经济社会各个方面相互关联、彼此制约的关系。因此，发展的整体性特征衍生出多元目标和多元政策。

　　目标多元、政策多元的新发展阶段与多元政策的体制基础不健全之间的矛盾

　　当前，我国发展正从以增长目标为主的阶段转向增长目标、民生目标、安全目标等多目标阶段，这意味着政策越来越多元化，不仅包括经济部门制定实施的经济政策、市场监管政策等，还包括教育、科技、卫健、环境等部门出台的非经济类政策和社会政策，对经济产生的影响也越来越大。问题不在于目标多元，而在于对多元目标没有明确作出分层分类、轻重缓急的排序，往往都是齐头并进地推进。导致这个问题的根源是多元政策的体制基础不健全，具体表现为“三个不匹配”。

　　一是社会转型与经济转型不匹配。过去40多年的改革开放主要改变了计划经济体制，但过去不只是计划经济，还在此基础上有一个“计划社会”。目前遇到的很多问题仍是计划社会体制导致的，而非计划经济的问题。社会转型没有跟上经济转型的步伐，对市场的深化产生了严重阻碍。新发展阶段追求的许多目标，如更高效率、更加公平、更加美丽，能否顺利实现，依赖于社会转型与经济转型的匹配性。二是经济转型与绿色转型不匹配。从社会转型和经济转型来看，经济转型在前，社会转型在后；而从经济转型和绿色转型来看，绿色转型冲在前面，经济转型相对滞后。绿色转型如何避免“运动式”推动，是一个值得重视的治理问题。三是政府转型与发展转型不匹配。我国近年来着力推动政府职能转变，但部分领域的改革与发展方式的转型并不匹配。站在国家治理的高度来看，政府转型实质上是国家治理的转型，这恰恰是党的十八届三中全会确定的全面深化改革所追求的目标。

　　这三个转型的不匹配导致了多元目标、多元政策的体制基础不牢。当前，我国全面深化改革的整体框架已经构建，但从全社会的角度来看，仍存在一些问题，比如计划经济基础上的计划社会体制还需要突破性改革；计划社会体制遗留下来的事业单位体制基本框架没有改变；教科文卫体的微观基础仍是附属于行政机关的事业单位体制，在发挥职工积极性、释放创造性等方面还存在不足。教育、医疗、就业等民生问题还难以通过政策方式得以解决，等等。

　　避免政策的“合成谬误”“分解谬误”和工程化的思维倾向

　　在多元目标下，政策刚性化考核容易导致行为的极端化、短期化、指标化。如果上级机关过度追求指标化，就会产生各种类似于过去的计划指标，目标很多，政策也很多，每个指标都要考核，可能不由自主地导致指令性越来越多，成为官僚主义和形式主义的土壤。政策的过度指标化，还会导致地方缺乏必要的因地制宜的政策创新空间。在政策多元且刚性的情况下，地方政府财力有限，又不能变相融资，自主空间日渐收窄，难以充分发挥主动性、积极性和创造性。特别是在严格的问责机制下，一些地方政府做任何事情，都习惯于找文件依据、等上级指示或通知，担心被认定为“搞变通”“打折扣”或“乱作为”。被迫追求岗位责任零风险的倾向，可能导致地方政府的创造性行为全面收缩，而极端化要求、机械化执行会增多，导致社会发展缺乏活力。

　　在这种情况下，政策的实施方式很可能带来“合成谬误”和“分解谬误”。（详见阅读链接）

　　从深层次来看，这一现象与“工程化思维”倾向直接相关。以工程化思维解决社会问题可能导致一系列混乱。比如，盖房子可以分得很细，甚至由几个单位同步进行，因为可以精确计算施工位置、所需材料、工程周期等。但如果把社会目标、社会政策、社会问题的解决当成工程去实施，进行指标化分解，不仅难以带来确定性，反而会增加不确定性。要改变工程化思维，不能以为顶层设计越细越好、指标越多越好。由于经济社会运行具有很多不确定性以及信息的不对称，难以充分预见所有可能的变化，在这种情况下需要预留一些模糊地带，特别是创新，更需要“灰色”地带和实行“黑箱”管理。社会耦合不是物理学意义上的精准耦合，而是一种模糊耦合，应允许存在模糊地带，否则会适得其反。因此，在宏观环境不确定的条件下，需要为政策留有更多余地和弹性，政策考核方向是引导而不应过分追求指标化。

　　构建政策协同的生成机制

　　政策协同的生成机制包括如下几类：

　　一是条块关系的政策协同。党中央文件一直强调给予地方更大自主权和治理权，但有些部门文件有意无意削弱了地方的自主权，甚至包括部分一票否决条款。有人调侃是“上面千把刀，底下一颗头”。从国家治理的角度来看，地方是一级治理主体，应赋予其辖区治理更大的自主决策权。在大的国家战略、大政方针上，地方应根据当地实际情况创造性地转化落实，而不是机械地、教条式地照搬中央政策。

　　二是条条关系的政策协同。首先是经济部门和非经济部门的政策协同。照理说，我国具备部门之间开展协调的政治优势和体制基础，如果都有大局意识，条条之间的协调应该是非常顺畅的，但实际效果往往并不理想。条条之间有一个重要关系，就是事和钱的关系。由于缺乏有效的协调机制，实际上很多非财政部门出台的政策都要求地方政府加大支出，形成了财政的未来潜在支出。如果地方政府受财力约束而难以执行到位，可能会被问责。于是，地方只能想方设法筹资，甚至违规融资举债，导致隐性债务的形成。为完成上面硬性任务，有些地方“统筹”财政和金融资源，或者把各国企、平台公司的资金搞“一平二调”，以完成任务。但这样一来，会导致政企不分，政府和市场没有分工，反而会出现更大的风险。曾出现的地方国企债券违约，与此不无关系。

　　因此，各个部门出台政策应该要有事前评估，要算未来财政支出账，和未来的财政能力相匹配，形成“一盘棋”并纳入中期财政规划统筹考虑。如果政策出台没有考虑未来的预算约束条件，要么到时候无法兑现，要么导致地方财政混乱，加剧财政风险，这也是高质量发展需要考虑的重大风险问题。政策出台时要少一点想当然，多一点不确定性思维，积极做好风险评估工作，将政策及其执行可能出现的偏差或引致的风险降至最小。

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　　何谓政策“合成谬误”“分解谬误”

　　政策“合成谬误”是指从各部门来看，每项政策都是对的，都有一定道理，但合起来看，当齐头并进地实施时，可能就错了。政策“分解谬误”是指不该分解的系统性任务被分解了，有的分解到各部门、各地方，有的分解到各个时间段。本以为可以更好地明确责任、变压力为动力，但过多过细的任务分解实际上反而可能会造成整体无序和相互掣肘。