“三破三立”优化制度供给

制度供给是影响区域经济活动效率与经济发展质量的一个至关重要的因素，集中体现为公共政策的制定与执行绩效。科学合理、因时制宜、因地制宜的政策能够有效调动各方面积极性，而错误、出现偏差或过度的政策将会给发展带来损失。当前，我国正在大力推进供给侧结构性改革，这项改革成功的关键就是完善制度供给。

破“懒政悖论”，立“容错边界”

当下，有的企业、群众诉求没有得到满足，就会认为是政府官员不作为，甚至是懒政，而政府工作人员几乎没有人承认自己懒政。大多数公务员确实是在政策法规的边界之内依法履职，个别事情没有做或没有满足服务对象的诉求，很大程度上是因为法律法规没有直接依据，这种现象被称为“懒政悖论”。

造成“懒政悖论”的，既有少数干部不敢担当、担心问责的问题，也有制度供给与基层创新实践未能有效衔接的问题。例如，为优化区域营商环境、服务项目发展，不少地方推行了“容缺审批”制度改革。一方面，“容缺审批”解决了审批环节多、耗时长等问题;另一方面，由于顶层设计尚未明确，“容缺审批”与相关制度还不完全匹配，“容缺审批”与“违法审批”之间存在界限模糊等问题。灵活的做法，面临着较大的廉政风险、法律风险以及社会风险。

要破解这一问题，就要探索新的机制，补上制度供给的短板。实际上，当下我们正面临许多深层次的改革难题，很多时候没有固定的模式、成功的经验可资借鉴，最好的办法就是鼓励基层大胆试验，通过边试、边改、边总结，不断激发基层的创新活力，坚定基层的改革信心。对于基层先行先试得出的好经验、好做法，应及时从顶层设计层面给予规范性指导，支持基层正确的改革方向，放大改革成效;对于在改革创新过程中的偏差，要及时叫停、纠错改正。

要建立健全鼓励激励、容错纠错、能上能下“三项机制”。通过评优评先、考核奖励、选拔重用等方式，解决干部干事创业内在动力不足问题，形成让能干事、会干事、干成事的干部精神上受鼓舞、物质上得奖励、政治上有提升的鲜明导向;对在履职担当、改革创新过程中，未能实现预期目标或出现失误，勤勉尽责、未谋取私利的，应免除相关责任或从轻处理，树立为创新者、担当者、实干者负责的鲜明导向;打破大锅饭，对那些不会为、不善为、不敢为的干部进行调整，形成让平庸者下、让不适者下的鲜明导向。

破“效能不足”，立“系统服务”

制度供给的主体是政府。一个地区能否从制度供给中获得红利，老百姓看重的是政府能否理顺政府、市场与社会三者关系，扫除妨碍创业创新的制度羁绊，落实简政放权，让办事创业变得更加顺畅、更加便利。

2017年，江苏省编办先后对1500多家企业进行走访调研发现，企业上项目，从拿地到开始建设至少需要22个流程、66道审批、274个工作日才能获得施工许可。在世界银行的评估中，我国施工许可单项排名177名，是耗费人力、时间和国民收入成本最多，导致整体排名偏后的重要事项。

此外，在很多地方，行政监管效能仍显不足，对基层大量的轻微、萌芽违法违规行为，基层无执法权“看得见管不着”、部门有执法权“管得着看不见”，“多个大盖帽管不住一顶草帽”的现象已经困扰了很多年。

以南京市栖霞区为例，地域面积近400平方公里，各部门执法力量面对如此宽广的区域，总感到捉襟见肘。出现这样的情况，并不是政府工作人员不足所导致，主要原因是执法力量分割，造成条块力量分散。以此问题为导向，栖霞区在全国率先推行综合执法改革，将10个部门1313项行政检查权下移街道，组建综合执法队伍，案件自处置率达90%以上。

提高行政效能，必须强力推进放管服改革，推动政府职能持续转变。要切实把经济管理权放到离市场最近的地方，把社会管理权放到离老百姓最近的地方。“简政”要做到简无可简，减少多层审批、多头审批，精简多主体、多环节、多收费审批。“放权”要做到放无可放，削手中权、去部门利、割自己肉。“赋权”要做到一赋到底，大力向基层政府、经济园区赋权，删减过多的前置条件，消除“中梗阻”，实现行政审批(服务)全链条下放和闭环运作。

要优化政务服务，强化综合监管。依托互联网+，打造纵横全覆盖、事项全口径、内容全方位、服务全渠道的政务服务一张网，实现多级联动、规范透明、资源共享、业务协同，打通服务群众的“最后一公里”。以线上线下无缝对接的监督制度链为保障，监管重心不断下移，强化信用监管、联合惩戒，推广检查事项下派基层的综合执法改革。

破“供需失衡”，立“问题导向”

当前，社会主要矛盾的变化，反映的是由较低层级供需矛盾向中高层级供需矛盾的转变，从“数量短缺型”供需矛盾向“优质不足型”供需矛盾的转变。

从基本服务供给来看，优质的教育、医疗、养老等公共服务资源，在质量和数量上还存在城乡“供需失衡”问题。从财税制度供给来看，各级政府之间财权与事权、财权与支出责任还不尽匹配，在逐级考核的指挥棒下以及因地方政府自身财力的需要，地区间的税源竞争，极易造成资源流失，损害最优配置。从政策实施角度来看，有些政策还在沿用上世纪八九十年代的标准要求。例如，民政部门还在沿用1992年的《公墓管理暂行办法》，很多情况已经不符合今天的形势，制度供给与社会需求不相匹配。

改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。因此，在制度供给改革中，一方面，要始终强化系统思维。发展不平衡、不协调的问题错综复杂，必须优化组合制度供给，深入研究经济发展、社会民生等各领域改革的关联性和各项改革举措的耦合性，强化不同时期、不同类型改革的配套和衔接，增强改革的系统性、整体性、协同性。

另一方面，要始终坚持问题导向。对落后于时代的规章、制度、政策予以清理，废除、迭代部分制度，始终保持规章制度与时代同步、与现实同步;保留现行有效的各项制度，做好宣传贯彻落实，避免出现制度“断层”，保持制度建设的连贯性，同时对不合时宜的条款内容逐步开展优化、完善、补充;针对制度缺失的“盲点”，及时建章立制，填补制度空白，实现要素优化配置的制度调整。(邢正军 作者系中共南京市栖霞区委书记)