国研中心｜上海优化营商环境的经验与启示

世界银行发布的《2019全球营商环境报告》（以下简称“报告”）对全球190个经济体的商业监管环境的效率和质量进行评估排名，具有较大的国际影响力。报告显示，中国在过去一年里为中小企业改善营商环境所实施的改革数量创下记录，被评为改进最为显著的十个经济体之一。中国营商环境国际排名大幅提升，由78名上升至46名，特别是在“获得电力”和“办理施工许可”两项指标分数上提升较快。世界银行评估中国营商环境的样本城市为北京和上海。

本报告重点总结上海市优化营商环境的主要经验，提出进一步改善我国营商环境的几点启示。

一、上海市优化营商环境取得积极成效

在《2019全球营商环境报告》中，上海营商便利度改善最显著的三项指标是“办理施工许可”、“获得电力”、“跨境贸易”，得分比上年分别提高21.83分、21.5分和11.72分。由表1可见，“开办企业”指标得分继续位居首位，在评价排名上也大幅提升65位。开办企业的办理手续从7个缩减为4个，办理时间从22天减少到9天。截至2018年10月底，上海共有各类市场主体251.9万户，其中企业203.9万户，每千人拥有企业81户，位居全国省级行政区第一。“获得电力”指标改善最为明显。改革后获得电力办理手续由5个减少到3个，办理时间由145天缩减到34天，小微用户获得电力接入实现零成本。“办理施工许可”指标较上年相比得分提高最多，但从排名看仍有较大改进空间。上海重点聚焦市级层面社会投资项目，最大限度简化施工许可审批流程，改革后办理建筑施工许可手续由23个减少到19个，办理时间由279天压缩至100个工作日以内，成本费用由原来的近20万元减少至7万元。

二、聚焦营商便利度关键指标持续深化改革

中国营商环境国际排名的迅速提升，得益于北京和上海在若干领域实施了前所未有的改革。上海将2018年列为“营商环境改革年”，以自贸试验区建设为突破口，聚焦开办企业、办理施工许可、获得电力、跨境贸易等评价营商便利度的关键指标，积极开展改善营商环境专项行动计划，推进投资、贸易、金融等制度创新先行先试，总体呈现改善态势，企业办事便利化程度逐步提升，制度性交易成本不断降低。与此同时，依托进博会的大平台，主动对标国际最高标准，为进一步改善营商环境创造了有利条件。

（一）推行开办企业“一窗通办”、一次许可

2018年2月底，上海市工商局、公安局、国税局、地税局四部门联合印发《关于加快企业登记流程再造，推行开办企业“一窗通”服务平台的意见》，旨在实现本市新设企业通过工商、公安、税务并联办理，实现材料齐全3天可领照、5天可营业。具体而言，重点围绕“简环节、压时间、便企业”的目标不断深化。

一是开通运行“一窗通”服务平台。该平台集申请受理、审批核准、结果反馈等环节为一体，形成工商、公安、税务等部门涉企数据交互机制，为各业务部门内部简化审查、提速审批提供有力支撑。通过将原先申请人按先后顺序依次现场向各部门提交有关申请材料的传统办证流程，再造为申请人通过开办企业“一窗通”服务平台一表填写、一次提交数据。填写数据完成后，各部门数据同步采集、信息共享，实现营业执照、公安公章备案、税务涉税事项将在“一窗通”一次受理、后台自动分送、业务同步办理，结果实时共享。“一窗通”还提供银行预约开户、社保用工自助办理等服务功能。

二是精简环节与压缩时间并举。一方面，对原有环节流程逐一梳理，削减部分办事环节。比如，将工商部门的企业名称预先核准和企业设立登记两个环节合并为一个环节，将人社部门原用工登记和社保缴费登记两个环节，合并为就业参保登记一个环节。工商部门对开办企业材料整体审查做出一个登记决定。另一方面，对于确需保留的环节，在简化内部流程提高工作效率上下功夫。比如，工商部门办理营业执照的时间由7天缩短为3天，税务部门办理发票手续的时间由10天缩短为1天。

三是开展“一照多址”、“一证多址”改革试点。2016年7月，上海市长宁区率先实施“一照多址”和“一址多证”改革试点，在区内从事“互联网+生活性服务业”且有营业场所的内资企业，在区内增设营业场所无需办理分支机构营业执照。2017年“一照多址”登记改革试点升级为2.0版本，进一步扩大了试点对象和范围，实现“一张营业执照、多个经营地址、一次行政许可”。

（二）实行投资项目分类标准、联合审批

上海聚焦本市社会投资项目审批改革，成立社会投资项目工作改革小组，全面负责社会投资项目的改革。2018年初，上海市相继出台《进一步深化本市社会投资项目审批改革实施办法》和《进一步深化本市社会投资项目竣工验收改革实施办法》两个政策性文件和九个改革配套文件，依靠制度创新提高施工许可审批效率。2018年7月，出台《上海市工程建设项目审批制度改革试点实施方案》，统领全市改革有序推进。适时调整前期社会投资改革的实施办法，形成“1+4”（即1个总体实施方案、4种不同类型项目的具体实施细则）的顶层框架体系。具体而言，主要通过流程再造、分类审批、多规合一、多图联审、多测合一、多验合一、限时办结等举措，项目的办理程序和时间大幅压缩，办理成本大幅下降。

一是探索实行科学分类审批。改变原有“一刀切”的审批方式。根据资金来源、土地获得方式、工程类别、技术难度和风险控制等因素，将项目类型划分为两大类八小类，分别设定不同的审批流程、审批时限和审批方式，实现精细化、差别化管理。在此过程中，加大对窗口、审批和审图人员的培训，为企业提供优质咨询服务。

二是精简再造审批流程。改革后将项目审批划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段。在审批环节上，共取消14项行政审批事项、取消11项审批前置条件。通过“多图联审、多测合一、多验合一”改革将26项审批事项整合为3项，以及根据其他流程特点将36项审批事项整合为14项。优化调整12项事项办理顺序、下放审批权限3项，推进转变管理方式13项、推行告知承诺制8项。涉及项目外部空间平面形态布置的审批和征询事项进入设计方案审核环节，涉及项目内部功能结构安全的审批和征询事项进入施工图多图联审环节，项目开工前涉及到的各部门审批及征询事项完成了“两个阶段选边”。

三是依托“多规合一”实行一网通办。通过打造“一网通办”的审批管理系统，相继完成改革四阶段审批功能的开发，同步推进多规合一协同平台和用地规划许可审批模块，实现“对外由审批系统统一受理，对内与发改委在线投资审批系统、规划全覆盖系统、地理信息系统等各部门审批系统互联互通”的目标，向社会提供高效优质、规范透明、全方位无纸化的电子政务服务“通办”机制。通过“多规合一”业务协同平台，加速项目前期策划生成速度，提升策划生成质量。

四是强化事中事后监管。着重建立以诚信体系建设为基础的事中事后监管模式，建设单位事前告知承诺能够通过事中事后监管纠正且风险可控的审批事项，审批部门免于事前审批。全面推行“双随机、一公开”的监管机制，进一步明确落实建设各方的主体责任，加强各审批监管部门信用信息的互联共享，完善信用信息的记录、公开、评价和应用制度。强化守信激励和失信惩戒措施，建立“黑名单”管理制度，加大跨部门的失信联合惩戒，增加违规和失信成本。

（三）实行电网企业“一口受理、一站服务”

为进一步提高电力接入效率和服务水平，上海市发改委会同有关部门制定出台了《上海市进一步优化电力接入营商环境实施办法（试行）》。作为电网工程的实施主体，国家电网上海市电力公司积极响应改革举措，发布《国网上海市电力公司关于进一步降低接电成本、优化办电服务流程的通知》，重点面向小微企业开展“FREE”(即Free免费、Rapid快捷、Efficient高效、Excellent卓越。)供电服务。

一是通过流程再造大幅压减接电时间。低压客户报装的所有环节审批权限和相关系统操作权限下放至供电公司，实现项目审批、计划下达和工程实施一个供电单位内流转。将与电网接入工程有关的规划许可、绿化许可、掘路许可等审批环节从串联前置审批改为并联同步操作。此外，还运用GIS编制设计方案、推行典型设计、推行施工年度框架招标、实时滚动安排作业计划等方式，进一步压缩现场勘察、设计、施工方选择和接电等待的时间。

二是通过精简申请环节减少办理手续。精简各类高低压用户接电环节，低压用户精简至客户申请、装表接电2个环节；高压用户由于工程复杂度不同，相比低压用户增加供电方案答复、外线工程施工2个环节，总计4个环节。电力公司根据客户申请的接电位置和接电容量，综合考虑电网供电能力，选择合适的供电方式为客户供电。

三是通过优化工程方案减少接电成本。进一步明确和细化相关费用标准，推行标准化物料、优化电力工程方案、降低工程造价。电网建设投资延伸至低压客户电能表，取消低压非居民用户电力接入工程费，不再收取保证金，小微用户获得电力接入成本直接降为零。

四是落实“三个一”要求提升服务质量。上海市电力公司在政务大厅设立“供电配套”窗口，实行“一口对外、一证受理、一站服务”，供电公司为客户提供一站式服务，全程代办相关手续。与此同时，提供营业厅、95598网站、手机APP等多种电子渠道，推行线上办电、移动作业和客户档案电子化，实现业务流转在线化、透明化，做到全业务线上办理，全功能互联互通。持续改善企业和群众获得电力的便利度、满意度和获得感。

（四）依托建设国际一流口岸提高通关效率

当前，上海大力提升投资贸易便利化水平，将自贸区作为对接WTO贸易便利化协定的重要载体。2018年3月，上海市口岸办、发改委、港务集团等单位联合制定《上海口岸优化跨境贸易营商环境若干措施》，聚焦降低集装箱跨境贸易合规成本，简化单证办理流程，切实提高通关效率，进一步完善跨境贸易通关服务机制。

一是全面实现单一窗口申报。上海国际贸易单一窗口是上海自由贸易试验区贸易监管制度创新的重大举措之一。按照“一个平台、一次递交、结果反馈、数据共享”的理念，建设启用中国（上海）国际贸易单一窗口3.0版。上海口岸95%以上货物和所有船舶都实现了“一点接入、一点反馈、一次申报、一次放行”。单一窗口申报提高了报关效率（提供网页版、客户端方式免费使用，同时还可与企业ERP系统对接），货物申报时间从原来的1天缩减到半小时，船舶申报由2天缩减到2小时。

二是持续改善边境合规时间与费用。将货物报关报检由原来的“串联”流程改为同步“并联”受理。口岸单位与申报企业合作，共同形成《进口集装箱“并联作业”（48小时）参考流程》。优化“通关+物流”跟踪查询应用系统，扩充到单一窗口移动版和港务业务办理系统，便利企业查询流程办理进度。与此同时，在国际贸易“单一窗口”公布口岸费用情况，进一步完善口岸作业和处理环节收费公示，对不合理收费行为予以清理和规范。

三是发挥市场主体参与作用。不断提升口岸代理服务质量和效率。围绕压缩整体通关时间，探索建立代理服务企业的评价机制，宣传推广代理服务企业的典型经验和做法，并通过单一窗口建立通关时间监督制度。积极开展政策宣讲，探索建立申报容错的标准和流程。

三、进一步改善我国营商环境的几点启示

第一，审批流程再造要围绕企业和群众需求在“减”字上下功夫。

流程再造不是简单的“加加减减”，也不是针对特定行业或部分企业，而是以办事全流程便利化为目标对原有以部门为基础的审批流程系统性重构。对于企业开办、投资项目审批、工程建设项目审批、获得电力等涉及营商环境改善的事项，要重点推审批进流程再造。具体而言，以服务对象便利办成一件事的全流程为核心，整合原有各部门碎片化、条线化的政务服务事项前端受理功能，建立跨部门协同办理机制，进一步优化从“串联”到“并联”的审批流程。在此基础上，编制审批流程图，最大限度地简化审批环节、压缩审批时限，提高审批效率。积极推进多证合一、多图联审、多规合一，实行告知承诺、容缺受理、联审联办。此外，还要建立健全行政审批规范化、标准化制度机制，逐步做到一张清单告知、一张表单申报、一个标准受理、一个平台流转。

第二，推行“一网通办”关键在于整合各类政务服务平台。

各地调研中发现，仅工程建设项目审批事项，有的地区就有发改、规划、住建等多个管理平台，政务平台建设管理分散、办事系统繁杂、事项标准不一、数据共享不畅、业务协同不足等问题还不同程度存在。要以推行“一网通办”为目标，加快构建以国家政务服务平台为枢纽、以各地区各部门网上政务服务平台为基础的全流程一体化在线服务平台，建设全覆盖、全口径、全方位的政务“一网通办”总门户。与此同时，加快推进线上线下深度融合，政务服务整体联动、全过程在线留痕，做到线上线下一套服务标准、一个办理平台，真正实现群众和企业办事线上“一次登录、全网通办”，线下“只进一扇门、最多跑一次”。

第三，以“按需共享”理念逐步实现数据有效归集和贯通。

数据整合共享是推行“一网通办”的前提和基础，但数据整合不是把各部门所有的数据都归集起来，只有让归集的数据变成有用的数据才能真正实现“数据跑路”替代“群众跑腿”。总体而言，必须加快政务信息资源跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务互联互通，按照办一件事的全流程做好数据归集和平台贯通工作。充分运用互联网、大数据、区块链等技术手段，通过技术创新和流程再造，逐步完善政务数据资源体系，与各级政务服务平台实现对接，避免数据和业务“两张皮”，减少在不同系统中重复录入。此外，还要抓紧推动现有法规、规章和规范性文件立改废释工作，加快电子证照应用推广和跨部门、跨区域互认共享，为数据有效归集和贯通提供规范标准。

第四，发扬“店小二”精神不断优化政府服务。

发扬“店小二”精神，就是把企业和群众当作客户，政府部门、机关干部要当好“服务员”，进一步树立“服务即生产力”理念，不断强化服务意识。要善于用心倾听、换位感受需求，推动政务服务从“以部门为中心”向“以客户为中心”转变。最为关键的是，要以企业和群众需求为导向，依托数字化转型进一步转变政府职能，强化服务意识，将企业感受、群众评价作为根本标准，以第三方评估作为检验工作成效的标尺，让企业和群众有实实在在的获得感。