“十四五”规划《纲要》解读文章之14｜建立现代财税金融体制

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，金融是现代经济的核心。建立现代财税金融体制，是推动高质量发展的内在需要，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大任务，是构建新发展格局的重要内容。《纲要》提出了建立现代财税金融体制的目标要求、主要任务和实现路径。“十四五”时期，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把建立现代财税金融体制的各项任务落到实处。

　　一、加快建立现代财政制度

　　（一）“十三五”时期财税体制改革主要成就

　　“十三五”以来，按照党中央关于全面深化改革的决策部署，财税体制改革从夯基垒台、立柱架梁，到全面推进、积厚成势，再到系统集成、协同高效，现代财政制度框架基本确立。

　　一是预算管理制度改革持续深化。完善政府预算体系，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。强化预算约束，建立了跨年度预算平衡机制，实施中期财政规划管理。加大人大审查监督力度，预决算公开透明取得成效。全面实施预算绩效管理。初步建立政府财务报告制度。

　　二是税制改革取得重大进展。持续深化增值税改革，营业税退出历史舞台，增值税税率简并为13%、9%、6%三档，逐步建立增值税留抵退税制度。推进综合与分类相结合的个人所得税制度改革，提高综合所得基本减除费用标准，增加了子女教育、继续教育、首套房贷、赡养老人、住房租金、大病医疗等六项专项附加扣除。开征环境保护税，全面改革资源税。税收法定进程全面提速，现行18个税种中，立法税种已达11个。

　　三是中央和地方财政事权和支出责任改革稳步推进。印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，目前已出台了基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输等10多个领域改革方案。加快完善转移支付制度，完善一般性转移支付增长机制，设立共同财政事权转移支付，清理规范专项转移支付，创建新增财政资金直达机制。推进中央与地方收入划分改革，将中央和地方增值税收入划分由“营改增”前的75∶25调整为50∶50。

　　四是地方政府债务管理制度更加完善。明确地方政府只能通过发行地方政府债券的方式举借债务，初步形成覆盖限额管理、预算管理、风险预警、应急预案、违约处置、日常监督等各个环节的“闭环”管理体系。着力防范化解地方政府隐性债务风险，严控地方政府隐性债务增量，分类施策稳妥化解存量，对违法违规行为终身问责、倒查责任。逐步扩大地方政府债券规模，丰富地方政府专项债券品种，鼓励专项债券配套市场化融资，并允许专项债券筹集资金作为特定重大项目资本金。

　　（二）“十四五”时期建立现代财税体制的重大举措

　　1.进一步深化预算管理制度改革。围绕更好贯彻国家战略和体现政策导向，在挖掘潜力、规范管理、提质增效、释放活力上下更大功夫。一是加强财政资源统筹。强化对预算编制的宏观指导，统筹各类资源，集中力量办大事。完善政府预算体系，强化四本预算的统筹衔接。将依托行政权力和国有资源（资产）获取的各项收入，按规定全面纳入预算管理。二是加强财政支出标准化。建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系，探索基本公共服务项目清单化管理，加快建设项目支出标准体系。三是加强预算约束和绩效管理。严格执行人大批准的预算，坚持先有预算后有支出。规范预算调剂行为。加大预算公开力度，提高财政透明度。完善预算绩效管理制度体系，稳步推动预算和绩效管理一体化。四是加强中期财政规划管理。优化财政支出结构，坚持有保有压，推动国家重大战略、重点改革和重要政策落实落地。完善跨年度预算平衡机制，聚焦应对重大挑战、抵御重大风险，加强政府债务和中长期支出责任管理。

　　2.进一步完善现代税收制度。建立健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，优化税制结构，切实发挥税收功能作用。一是健全直接税体系。完善综合与分类相结合的个人所得税制度，推进扩大综合征收范围，完善专项附加扣除项目，优化税率结构。规范完善税收优惠，健全鼓励创新的企业所得税政策体系。二是深化增值税改革。聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链，优化增值税税率结构，完善留抵退税制度。三是健全地方税体系。完善地方税税制，培育地方主体税种，合理配置地方税权，理顺税费关系。调整优化消费税征收范围和税率，后移消费税征收环节并稳步下划地方。推进房地产税立法。通过立法授权，适当扩大省级税收管理权限。四是深化税收征管制度改革。提高政府税收和非税收入征收管理规范化、协调化、法治化水平。建设智慧税务，推动税收征管现代化。

　　3.进一步理顺中央和地方财政关系。着力建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，充分发挥中央和地方两个积极性。一是明确中央和地方政府事权与支出责任。落实好已出台的相关领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案。适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同财政事权。二是完善财政转移支付制度。优化转移支付结构，规范转移支付项目。加大对财力薄弱地区的支持力度，增强基层公共服务保障能力。健全转移支付定期评估机制。三是健全省以下财政体制。推进省以下财政事权和支出责任划分改革，科学确定地方各级政府收入划分，加快完善省以下转移支付制度，逐步建立基层“三保”长效保障机制。

　　4.进一步健全政府举债融资机制。既有效发挥政府债务融资的积极作用，又坚决防范化解风险，促进财政可持续。一是开好合法合规举债“前门”。适应不同地区经济社会发展需要，合理确定分地区地方政府债务限额，防范地方政府法定债务风险。二是完善专项债券管理。做好专项债券发行使用相关工作，引导地方精准聚焦党中央、国务院明确的使用方向和重点领域，发挥专项债券资金效益，形成对经济的有效拉动。三是坚决堵住违法违规举债“后门”。严禁地方政府以各种名义违法违规或变相举债。强化监督问责，对地方政府、金融机构违法违规融资行为，发现一起、查处一起、问责一起，做到终身问责，倒查责任。四是持续推进信息公开。健全政府债务信息公开机制，稳步推进地方政府债务“阳光化”，更好发挥社会公众对地方政府举债融资的监督作用。五是完善政府债券发行管理机制。优化国债和地方政府债券品种结构和期限结构，健全国债收益率曲线，推动国债市场健康发展和对外开放。

　　二、建立现代金融体制

　　（一）“十三五”时期金融业发展的主要成就

　　“十三五”以来，在党中央、国务院领导下，我国金融业紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大目标，坚持以服务实体经济为宗旨、以防范系统性金融风险为底线、以深化改革开放为动力、以加强法治建设为保障、以加强党的领导为根本，加快深化金融供给侧结构性改革，金融业综合实力进一步增强，金融服务经济社会发展能力稳步提升。

　　一是货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架初步建立。稳步推进利率市场化改革，完善贷款市场报价利率（LPR）形成机制。稳妥有序推进人民币汇率市场化形成机制改革，不断增强人民币汇率弹性。完善货币政策调控框架，通过优化货币政策目标体系、构建目标利率和利率走廊机制，不断提高政策透明度。建立健全宏观审慎管理体系，加强实施逆周期调节。

　　二是金融监管体制改革深入推进。防范化解重大金融风险攻坚战取得阶段性成果，宏观杠杆率过快上升势头得到遏制，影子银行无序发展得到有效治理，高风险中小金融机构处置取得阶段性成果，互联网金融和非法集资等涉众金融风险得到全面治理。初步构建了系统重要性金融机构、金融控股公司、金融基础设施等统筹监管框架。建立起系统重要性金融机构的识别、监管和处置机制，完善问题金融机构市场化处置和退出机制。

　　三是合理分工、相互补充、功能完整的现代金融体系初步形成。金融机构方面，银行业初步形成多层次、广覆盖、有差异的体系结构，国有大型商业银行加快战略转型，积极推动落实开发性、政策性金融机构深化改革方案，中小银行稳健经营能力进一步提升，民营银行实现常态化设立和稳妥有序发展。金融市场方面，全面深化资本市场改革，健全多层次资本市场体系。设立科创板并试点注册制。2020年末，沪深两市上市公司近4200家，总市值近80万亿元，债券市场规模达117万亿元，成为全球第二大股票市场和第二大债券市场。

　　四是金融服务经济社会发展效率和水平稳步提升。强化国家重大战略金融服务，引导金融机构提供中长期建设资金供给，推动重大项目落地。2020年末，制造业中长期贷款余额5.26万亿元，其中高技术制造业中长期贷款余额1.11万亿元。健全完善绿色金融体系，绿色信贷市场保持快速增长，服务绿色产业发展的能力不断提升。构建普惠金融体系，着力提升金融服务的覆盖面、可得性和满意度。2020年末，全国普惠小微企业贷款余额15.3万亿元，比上年增长30%以上。2020年全年共支持3228万户经营主体，比上年增加524万户。

　　（二）“十四五”时期建立现代金融体制的重大举措

　　1.建设现代中央银行制度。合理优化货币政策目标体系，货币政策以币值稳定为首要目标，更加重视充分就业。完善货币供应调控机制，保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配。健全市场化利率形成和传导机制，完善政策利率体系，深化贷款市场报价利率改革。稳妥推进数字货币研发。保持宏观杠杆率基本稳定。

　　2.健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系。金融机构方面，深化国有商业银行改革，引导中小银行和农村信用社回归本源，规范发展非银行金融机构。改革优化政策性金融，强化服务国家战略和规划能力。深化保险公司改革，提高商业保险保障能力。金融市场方面，完善资本市场基础制度，健全多层次资本市场体系，提高直接融资特别是股权融资比重。全面实行股票发行注册制，建立常态化退市机制，提高上市公司质量。完善市场化债券发行机制，稳步扩大债券市场规模，丰富债券品种，发行长期国债和基础设施长期债券。完善投资者保护制度和存款保险制度。

　　3.构建金融有效支持实体经济的体制机制。创新结构性货币政策工具，引导金融机构优化信贷结构，加大对国民经济重点领域和薄弱环节的支持力度，加大对实体经济的中长期融资和信用贷款，畅通金融向实体经济的传导机制。健全农村金融服务体系，保持县域金融机构法人地位总体稳定。加大对小微、民营企业的金融支持力度，探索以数字普惠金融等方式提升普惠金融的覆盖面、可获得性和可持续性。完善金融支持创新体系，围绕创新链和产业链打造资金链，形成金融、科技和产业三角良性互动。完善创业投资监管体制和发展政策，加快培育创业投资机构体系，多渠道拓宽创业投资资金来源，畅通创业投资市场化退出渠道。构建支持经济绿色低碳发展的绿色金融体系。积极推动绿色金融标准国内统一、国际接轨。

　　4.完善现代金融监管体系。加强系统重要性金融机构和金融控股公司等金融集团的监管，健全防范化解风险长效制度。建立权威高效专业的风险处置机制，发挥存款保险制度在问题机构有序退出中的作用，继续完善中央和地方双层金融监管体制。健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系，对违法违规行为零容忍。提高金融监管透明度和法治化水平。在审慎监管前提下有序推进金融创新，稳妥发展金融科技。强化监管科技运用和金融创新风险评估，探索建立创新产品纠偏和暂停机制。